就在昨日，海关总署突发公告第68号（关于海关特殊监管区域内开展委内加工业务的公告），放开“海关特殊监管区域内开展委内加工业务”。明显又一举措，拯救目前在特殊区域内加工企业的艰难境地，促进区内企业的业务发展，减缓特殊区域内企业的外迁。
特殊监管区域，在这十多年来，如雨后春笋般，再全国各地兴起，各主要经济开发区相继开展圈地运动。在初期伴随着外向型经济的走强，各地出口加工区与保税物流中心B型蓬勃发展，及最近7、8年来各地升级后的综合保税区等特殊区域异军突起。截止2007年全国80多个特殊监管区域，2010年发展到96个，2016年达到129个，其中南京关区就有20多个。其中不敢妄论产生了重复建设，可事实上的多数内地特殊区域内的萧条已让人无法回避。
发展行动：升级综合保税区，业务发展多元化
传统意义上的出口加工区，是为两头在外加工贸易而设置，也符合当时的外贸环境。特殊区域内企业一线进出境手续简便、区内账册管理简便、设备/耗材等进口料全部免税、区外材料入区享受退税等种种优势，对于以出口为主要贸易形势无疑是有着巨大的诱惑力，因此各企业纷纷入迁加工区内。
但随着出口订单的减少内销的加速、内购料的增多、二线业务逐步活跃。与此同时对于物流、贸易、仓储业务的需求，传统单一出口加工区与保税物流园模式都存在弊端。
2007年总署164号令《保税港区暂行管理办法》施行，至2009年初，苏州园区率先整个区域内的出口加工区A区、出口加工区B区、保税物流园（B型），合并成立综合保税区，成为内地执行该保税港区法令的特殊区域。
综合保税区的设立，使得保税加工与保税物流业务功能的叠加，给特殊区域带来了新的活力，为此苏州园区综合保税区也是保持全国最具活动力的特殊区域。此后，全国特殊区域相继效仿，综合保税区遍地开花，仅仅大苏州地区截止2015年就有苏州园区、苏州高新区、昆山、太仓、吴江、吴中、常熟七个综合保税区和张家港保税港区。
弊端下，区内企业外迁加剧
尽管升级综合保税区的政策推进起到了一定的作用，但面对两头在内的业务逐步增多,二线业务成为区内企业的主线的形式下，区内的海关监管政策弊端依然突出。
其一，二线业务增多，而二线进出的业务繁琐，特别是非分送集报业务、设备耗材、小额货品、出区维修等业务操作的繁琐，严重阻碍了众多企业的物流时效。其二，资源类或初级材料出口退税率降低，而区内企业加工产品出口退税率维持高税率，由此导致部分企业存在税差、税收损失；其三，特殊区域内企业，特别是综合保税区内的企业账册管理，原本依据164号令，大家原以为区内不实行普通意义上的手册核销和单耗管理模式，事实上区内企业的账册管理逐年走严，企业产生较高的管理成本，且动辄核销被补较多税款。
对于区内企业，似乎有种“一入区内深似海”的感受。且当升级综合保税区一拥而上时，同质化的区域竞争也非常严重，间接削弱了综保区内的吸引力。在整体外向型经济疲软的大环境下，除部分区内企业因经营环境影响导致倒闭之外，也加速了区内企业逃离或外迁区外的速度。
以苏州来看，苏州新区综合保税区往日二十家左右制造企业蓬勃发展，到如今几乎所剩具备产能的已是寥寥无几；苏州吴中综合保税区，自区内最大的企业伟创力整体划分到区外，区内所剩较大企业也只1-2家；吴江综合保税区内也仅几家企业后，停步不前；对于相对发展比较优质和成熟的苏州园区综合保税区，实际上也面临诸多压力，前几年100家左右的制造企业，目前倒闭或外迁中小企业至少十几家，且区内最大的企业某家电产能也在外迁，好在区内有较多优质的大企业（自建厂房）起到了中流砥柱，支撑着总体业务量，但区内大企业希望整体划到区外的诉求一直被提出，奈何并为得到实质的支持。纵观整个特殊区域，多数可以说是地广厂稀。（因未涉及官方统计，仅个人实际去过这些区域的直观感受，数据仅供作参考）。
拯救行动：新招“委内加工”的试点与全面推广
对于区域内企业在两头在外的业务下滑的情况下，另一个矛盾诞生，开展两头在内业务的加工业务，采用一般贸易方式进出，存在较高的物流成本和税收成本，特别是对于加工成品进口存在较高关税率、进口涉及监管证件及检验通关要求等企业，身在区内明显不具优势。进而在搬至区外较难的处境下，可以开展委内加工业务是一种退而求其次的选择。
委内加工业务的初试点。
以苏州园区综合保税区为例，对于该类似业务，5年前区内有几家大的企业都提出需求，自2012年左右，区内已有部分企业开展试点，采用独立H账册进行管理，但最后试点开放的范围也是非常有限，仅限于简单加工类（如产品入区测试），对于涉及制造加工一直未能明确，主要集中在入区后账册的管理方式、单耗核算核销、增值部分的定价等难题未能解决上。
委内加工业务的全面推广。
直到昨天看到总署突发公告，意指全国特殊区域均可开展，看起来是政策红利满满。不管结论如何，至少说明特殊区域内的政策多元化更进一步，为挽救区内企业又出一大招。但每次这样的监管方式修补能否拯救当前的区内企业，起到实质性的变化，依然打个大大的问号。
委内加工业务有哪些益处，又有哪些弊端和困难？
委内加工，且不论业务具体如何操作，我们先从政策面展开分析，是否具有可扩展性和持续性，我们管中窥豹。
其一、委内加工适用哪些业务？
在我们欢欣鼓舞之际，试考虑委内加工与我企业有关吗？委内加工从初始试点期的企业需求来看，更多适用于存在税差的业务，也即区外企业委托区内企业加工后，成品返销区外，存在进口关税较高的，由此造成区外企业的直接税负成本较高的企业；另一方面对于区外企业委托区内企业开展一些简单加工的业务，不涉及实质的业务交易，避免一般贸易带来诸多结算的弊端；而除此之外，一般意义上的委托加工业务将少之又少，特别是对于仅提供部分料件，较多使用区内企业的自购材料的加工业务将不见多少实质优惠。
对于存在税差，而可以利用委内加工业务节约部分税收，或开展原来部分涉及进口限制证件类的是一种利好。
其二、委内加工对于区内企业的管理难度加剧。
对于一般简单加工，入区检测与维修等业务的开展，单独开立一本H账册进行管理，参照区内的正常账册管理方式难度并不是太大。
但如果开展的实质加工，特别是注塑、裁切、机加工等制造领域，另开一本账册管理上依然有较多问题需要考虑：1）账册的平衡管理，BOM管理，核销管理等加重企业的管理难度；2）使用部分自购料件，则如何防止混用，造成账册间的窜料而产生不平衡的问题，势必管理要求细化到实物库位区分、系统库位分离、调拨等管理难点；3）区外委内材料的边角料、废料、废品视为“保税料件费”，属于“加工增值费用”，依据“成品实际的名称和商品编码申报”，区内企业申报“成品进出区”，而另一方面规定属于固体废物的依旧需要相关许可证件、按照废品出区管理。如何运作、查验验证？估计海关都难管；4）对于来料性质的委内加工，因为加工工艺、BOM等问题造成的核销差异，最后区内的专用账册核销时，差异补税都是加工企业买单。诸多难题，将委内加工的优势层层抵消。
委内加工能强力扭转区域内加工企业的现状吗？
首先、能否减缓目前区内企业的外流，和促进区外企业的入驻区内来看，核心点是企业的整体税收筹划和管理成本（管理难度）。就委内加工来看，只是诸多政策促进的一小部分；犹如当初给予苏州与东莞试点对于在区内开展全球维修业务一样，最后硬是一堆难题和条件限制，而将政策闲置。现在可开展委内加工业务，也应属部分特殊区域内的某些特定企业的需求，而非实质影响每一个区内企业的政策。
其二、委内加工业务并不是适合每一个行业和每一种业务形态。基于对于委内加工业务的管理难点，可以看出越是单纯的简单加工和全部使用委托方材料/成品，才比较适合，而物理形态变化的实质性加工与较多使用区内企业自身材料的，从实际运行上将不一定合适。而前者实际上能利好到的企业少之又少，海关对适用范围也会加以限制。
其三、带来一个税务筹划的遐想空间。
对于原先从国内购买材料，到区内进行加工，而成品返销境内区外的。因材料出口到区内时退税率过低，或成品进口到国内关税较高的，如此形成同比企业设在区外做普通内贸较大的税收剪刀差，带来了一定的税收筹划的空间。不只是遐想，如果有企业深入研究，那么这里面还是有一定的节税利好，也可以使一部分大企业能够真正享受该政策红利，而不急于搬迁出区。涉外税收筹划是另一个层面，有机会再单独解读与分析。
总的来说，作为一个商业经济体，能改变区内制造企业的现状，最直接的是面对当前多数两头在内的企业，公司设在区内或区外，对公司最直接的利益比较优势在哪里？早期处于企业增长期时，外销强劲，境外进口设备部件/耗材免税、入区材料退税等利好，而当前多数企业新建减少、内销增加，围网式的管理和二线出入区的严管，势必造成在区内的明显弱势。
最后的大招是否奏效？
当然目前129个特殊区域中，估计有不少特殊区域面临艰难，良好的软硬件设施和偌大的地盘，却无奈闲置。随着内需的加剧，近期的大招之一是近期红红火火的“特殊区域内开展一般纳税人试点”，一般纳税人试点又是什么？留待今年的年度太湖论坛上，听一线业务专家们来说，有机会再详细探讨。
再再最后的大招，或许是多种组合，一般纳税人与各类政策的综合，当然那个时候也就逐步不是传统意义上的特殊区域了，电子围网也该拆除了。当然或许有人会想，出口加工区、综合保税区顺应一个时代，而如今的时代那些入驻的企业是否该换换了，有些重复建设的区域给再多的政策又能引进多少新企业，还有存在的必要吗？
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对于综合保税区的业务特点、区内区外差异、委内加工业务的期待，以及最后的大招之一“一般纳税人试点”等，一个个政策接踵而来，让我们应接不暇。
这个当口，我们将此大的话题放到了12月9日的太湖论坛，我们力邀海关一线老师与某特殊区域大型企业的一线物流高管来进行详细的分析分享。欢迎大家参与！
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